本报记者 李嘉宝
近日，在美国首都华盛顿，联邦雇员排队领取免费食物。因联邦政府“停摆”，大批联邦雇员不得不停薪休假或无薪上班。 新华社记者 胡友松摄
最近，美国迎来历史上最长一次的“政府关门”。当地时间11月9日，美国联邦政府本轮“停摆”进入第40天。据美国媒体当日报道，美国国会参议院已就结束联邦政府“停摆”达成一致。不过，这份修正后的短期拨款法案仅为联邦政府提供资金至2026年1月，且仍未最终落地，史上最长“停摆”纪录的数字或将继续刷新。而在华盛顿政坛之外，美国经济及民生一个多月来遭受巨大冲击，普通民众的利益成为政治斗争的牺牲品。
正如一位美国学者所说，联邦政府“停摆”让全世界都看到，“美国不知道如何治理自己”。这场最长“停摆”，折射美国当下多重治理之失——
党派私利凌驾于国家利益之上
联邦政府陷入“停摆”，两党却各打“政治算盘”，试图把政府“停摆”责任推给对方
美国联邦政府本轮“停摆”，始于当地时间10月1日零时。9月19日，美国共和党控制的国会众议院以微弱优势通过共和党起草的临时拨款法案，试图让联邦政府运转资金维持至11月下旬。但是，参议院未能在联邦政府资金耗尽前(即9月30日)通过该法案。随后一个多月，临时拨款法案在参议院相关程序性投票中始终未能获得所需的至少60票，导致政府“停摆”持续。
据悉，美国民主、共和两党目前在参议院分别掌握53个、47个席位。共和党要推进该法案，必须争取民主党的支持。据美媒报道，当地时间11月9日晚，美国国会参议院通过一项修正后的短期拨款法案(可为联邦政府提供资金至2026年1月)。消息人士指出，法案最终签署落地，可能还需要几天时间。
复旦大学美国研究中心教授韦宗友在接受本报记者采访时分析，美国联邦政府此次创纪录“停摆”，直接原因是两党围绕《平价医疗法案》相关补贴分歧严重。民主党担心共和党会趁机取消医保补贴，要求先敲定该议题；共和党则坚持先结束“停摆”，再谈医保问题。据美媒报道，美国总统特朗普11月9日在社交媒体上发文，再次重申共和党这一立场。
《平价医疗法案》于奥巴马政府时期推出。民主党一直视为其标志性立法成就，要求继续加强该法案相关福利，延长即将于今年底到期的加强型医保补贴。共和党则长期批评该法案，认为其加重政府财政及监管负担，特朗普在首个总统任期便曾推动废除。因此，共和党坚决反对在此次的临时拨款法案中列入延长补贴措施。
联邦政府陷入“停摆”，两党却各打“政治算盘”。韦宗友指出，共和党借政府“关门”，继续推动裁撤政府雇员、削减民主党支持的相关项目和机构；民主党则希望通过坚守立场，向选民证明自己的政治生命力——尤其是11月4日恰逢新泽西州、弗吉尼亚州州长选举及纽约市市长选举，更让民主党不愿轻易让步。“双方都认为自己手握‘王牌’，试图把政府‘停摆’责任推给对方”。
美联社关注到，美国能源部近日宣布终止涉及16个州的223个能源项目，在去年的总统选举中，这16个州都把票投给了民主党候选人。此外，在此次联邦政府裁员中，教育部、财政部、卫生与公众服务部等被认为民主党支持者比例高的部门首当其冲。美国全国广播公司分析，民主党则趁机展示强硬立场以强化党内凝聚力，并试图将医疗福利问题塑造为明年中期选举的重要议题，进而巩固自身在该议题上的优势及选民支持。
政治极化侵蚀国会立法效能
“由于两党恶斗持续，至少21世纪以来，没有任何一个财年开始之时，国会两院完成了拨款程序”
“政府关门”在美国不是新鲜事。据美国国会统计，自1980年以来，美国已出现15次联邦政府“停摆”。上一次“停摆”时长历史纪录出现在2018年底至2019年初，正值特朗普首个总统任期，两党因美墨边境墙的拨款问题争论不休，致使联邦政府“停摆”35天。
美国联邦政府运转资金本应来自年度预算拨款。国会两党通常应在10月1日新财年开始前通过新的年度拨款法案，通常包括12项拨款计划。在无法及时达成一致的情况下，国会通常会通过临时拨款法案，以维持联邦政府机构运转。
中国人民大学国际关系学院教授刁大明指出，由于两党恶斗持续，至少21世纪以来，没有任何一个财年开始之时，国会两院完成了拨款程序。由此可见，在党争恶斗的背景下，1974年法案所设置的联邦财政立法程序相关规则和时间表已经完全不适合现在的情况。也因为党争恶斗，两党驱动下的国会根本没有任何空间或者可能性去推进财政程序改革，最终导致政府关门危机反复上演。
如今，临时拨款法案不仅从“权宜之计”演变为“常态操作”，且越来越难以顺利推进。还有分析认为，导致法案迟迟无法通过的一个现实原因，是美国参议院现行的“冗长辩论”议事程序。该程序允许参议员通过延长辩论来推迟或阻止对某项特定法案的投票，结束该程序需要参议院全体成员中至少60人的赞同，之后才会对具体的法案进行表决。因此，结束“冗长辩论”议事程序往往会比直接表决通过法案要更加艰难。
颇为讽刺的是，特朗普近期曾多次呼吁参议院废除“冗长辩论”议事程序，却遭到参议院部分共和党人的抵制。多名共和党参议员表示，废除该规则将为未来民主党掌权时通过更激进议程打开大门，一旦更改议事规则，共和党也可能“自食其果”。
“美国政治极化不断加剧，是导致政府‘停摆’频率增加、时间增长的重要原因。”韦宗友分析，自上世纪90年代起，美国民主党立场愈发左移，共和党则更趋保守，双方在众多政策议题上形成尖锐对立。此外，两党都热衷于推行“否决政治”，妥协被视为对自身理念及身份的背叛，这直接导致双方在政府拨款等关键议题上难以达成共识，进而引发政府“停摆”。同时，美国政府还出现政策“翻烧饼”现象，即不同党派执政后，前任政府的政策往往被大幅修改甚至推翻，使得政策缺乏连贯性，治理效能也大打折扣。
民生福祉成为“最小砝码”
“长期来看，这将持续消耗美国民众对政府的信任，使得美国政府及‘美式民主’的公信力不断崩塌”
谁在为美国联邦政府“停摆”买单？
正如美国有线电视新闻网所说，“数百万美国人沦为史上最严重政府‘停摆’的棋子”，民生福祉成为“美式民主”政治天平上的“最小砝码”。
食品救济方面，10月31日，美国联邦食品救济项目“补充营养援助计划”耗尽资金。该项目覆盖约4200万人，约占全美总人口的1/8，大多数人收入低于贫困线。据美媒报道，当地时间11月7日，美国联邦政府已要求最高法院紧急受理相关起诉，暂时阻止了下级法院要求联邦政府最迟在当天必须全额支付11月份救济金的命令。
供暖补贴方面，随着气温持续下降，美国多个州发出警告，由于“停摆”，一项用于补贴低收入家庭取暖费用的福利项目资金恐将延迟发放。据美联社报道，这个耗资41亿美元的“低收入家庭能源援助项目”覆盖约590万户美国家庭，其中大部分家庭还因联邦食品救济金耗尽面临吃饭难的问题。
交通领域，据美媒报道，截至美国东部时间11月9日16时，美国单日航班取消数量首次超过2000架次，创下自政府“停摆”以来新高，同时延误航班数量超过7000架次。美国交通部长肖恩·达菲近日警告，如果“停摆”继续延长，可能将“被迫关闭部分空域”，届时航空交通会出现“大规模混乱”。
教育领域，因失去联邦政府资金支持，惠及美国50多个州的学前教育项目“开端计划”受到冲击，一批学前教育机构被迫中断运营。
医疗领域，由于两党未能就拨款法案中的政府补贴达成一致，参保新一年度美国《平价医疗法案》医保的美国人，也将面临保费大幅上涨的局面。
美国经济持续承压。美国国会预算办公室日前表示，根据政府“停摆”时间的长短，预计今年四季度美国实际国内生产总值(GDP)的年增长率将下降一至两个百分点。英国广播公司估计，“停摆”每持续一周将给美国GDP造成约150亿美元的损失。
《华盛顿邮报》、美国广播公司与民调机构益普索集团日前联合发起的一项民调结果显示，多数美国民众认为两党都存在“脱离民众”问题。美国盖洛普咨询公司近期发布的民调显示，近八成美国成年人不认可国会工作。
韦宗友分析，此次“停摆”与两党政治恶斗，暴露了“美式民主”的深层弊端。华盛顿所谓的“政治精英”始终将自身与本党私利置于首位，漠视普通民众的切身诉求，中低收入家庭沦为这场政治博弈的直接牺牲品。长期来看，这将持续消耗美国民众对政府的信任，使得美国政府及“美式民主”的公信力不断崩塌。
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